Домой Туберкулез Особенности противодействия коррупции на государственной службе в европейских странах. Проблемы и методы борьбы с коррупцией на примере франции Противодействие коррупции во франции

Туберкулез

Особенности противодействия коррупции на государственной службе в европейских странах. Проблемы и методы борьбы с коррупцией на примере франции Противодействие коррупции во франции

Марку Жерар, профессор Университета Париж-1 Пантеон-Сорбонна.

Анализируется опыт Франции в области противодействия коррупции, а также действующее в этой стране правовое регулирование вопросов применения уголовной ответственности в указанной сфере, рассматривается практика осуществления административного контроля и регулирование конфликта интересов.

Коррупция - это феномен, который существует во всех обществах и во всех эпохах. Она всегда ослабляет экономику, подрывает общественные отношения и доверие между людьми. Влияние коррупции на общество зависит от того, в каком масштабе она распространена, от осуществления реальных мер и политической воли, направленных на борьбу с коррупцией, а также от поведения граждан и отношения общества.

Коррупция является одновременно экономическим и моральным феноменом, который ставит личный, эгоистический интерес выше всех других интересов, что создает опасность для общества и государства.

Определить коррупцию трудно, потому что она проявляется в различных формах . Несмотря на это можно согласиться со следующим общим определением: коррупция - это любое действие, направленное на достижение или получение каких-либо льгот, привилегий или выгод путем нелегальных сговоров и взяток . Под это определение могут подпадать различные преступления.

В процессе построения современного государства во Франции борьба против коррупции всегда была важной. Например, Наполеон Бонапарт, говоривший о поставщиках армии, что все они воры, впервые закрепил регламентацию государственных заказов, чтобы предотвратить коррупцию и сговоры между чиновниками и поставщиками.

В начале XIX в. в государственной администрации было введено разделение между должностными лицами, ведающими затратами, и бухгалтерами: тот, кто управлял деньгами, должен был проверить расходы, разрешаемые должностными лицами, а тот, кто разрешал расходы, не мог управлять деньгами . Писатель и ученый Вивиен в 40-е гг. XIX в. писал, что финансовое управление основывается на принципе недоверия.

Однако сегодня коррупция усложнилась, в частности, непосредственный подкуп заменяется непрямым использованием личных интересов влиятельных особ с целью повлиять на их решение. Поэтому необходимо бороться не только с коррупцией, но и со всеми нарушениями честности.

Главные источники коррупции находятся в следующих областях: государственные заказы и договоры предоставления публичных услуг населению частными предприятиями; градостроительные разрешения; деятельность полиции; использование или продажа государственной собственности. Кроме того, коррупция может быть источником финансирования политической деятельности .

Согласно докладу 2010 г. Центральной службы предотвращения коррупции положение во Франции сегодня неудовлетворительное. В 2010 г. Франция находилась на 25-м месте среди всех стран по уровню коррупции в публичной администрации и среди политиков . Необходимо адаптировать законодательство к новым формам нарушения честности и бороться с толерантностью общества по отношению к таким фактам.

Во Франции борьба против коррупции традиционно основывается на уголовном законодательстве и административных процедурах и контроле . Сегодня она распространяется также на регулирование финансирования политической деятельности и предотвращение конфликтов интересов. Необходимо увязать административный контроль с уголовными преследованиями и ввести новое регулирование конфликтов интересов.

Преступления, определяемые уголовным законодательством. Наряду с традиционными в современном законодательстве отражены новые виды преступлений, соответствующие развитию новых форм коррупции, в частности в области международной коррупции.

Первая кодификация была осуществлена во времена Великой французской революции и Первой империи, когда проводилось различие между коррупцией и взяточничеством. Потом в течение XIX и XX вв. в законодательстве был расширен круг коррупционных преступлений, проведена их дифференциация и введены новые меры ответственности , чтобы уголовное законодательство соответствовало развитию функций и задач государства. Сегодня законодательством предусматриваются коррупционные преступления не только в отношениях с публичной администрацией, но и в отношениях между частными лицами. Таким образом, коррупция наемного работника частного предприятия является преступлением.

Уголовным кодексом определяется 16 различных видов преступлений в области коррупции и нарушений честности . Их можно сгруппировать следующим образом:

Коррупция как достижение предоставления любой выгоды для себя или кого-либо путем нелегальных сговоров;

Использование своей должности в личных интересах для получения доходов либо любых ценностей (взяточничество);

Использование своего влияния на принятие решений в целях получения или предоставления выгоды ("торговля влиянием");

Фаворитизм (предпочтение);

Вмешательство в разрешение дела, в котором имеется личный интерес.

В начале 1990-х гг. Уголовный кодекс Франции дополнился определением нового преступления, затрагивающего государственные заказы: преступления фаворитизма (предпочтения). Преступления фаворитизма состоят, во-первых, в использовании связей при получении предприятиями неоправданных льгот , например, с завышением стоимости контрактов; во-вторых, в нарушениях процедур . Можно преследовать лиц, замешанных в подобных операциях, даже в случаях, когда невозможно доказать, что они получили выгоду. Таким образом, сочетание неправильного поведения и неоправданной льготы свидетельствует о преступлении .

Депутаты и должностные лица должны декларировать свое имущество в начале и в конце срока исполнения полномочий . Независимая комиссия изучает декларации и передает дело прокурору, когда находятся изменения в имущественном положении лица, которые нельзя объяснить. Обязанность декларировать имущество относится к руководителям учреждений и компаний публичного сектора.

Вследствие ратификации Францией Конвенции ООН против коррупции Законом от 13 ноября 2007 г. был расширен перечень коррупционных преступлений, были введены два новых преступления. Отныне лица наказываются за коррупцию в отношении иностранных служащих и за использование своего влияния на сотрудников международных организаций. Строгие наказания предусмотрены для судей и других сотрудников государственных или международных судов. Предусматривается уголовная ответственность за подкуп свидетелей или оказание давления на них, а также за любую попытку исказить судебные решения. Законом также расширена область применения процедур расследования по организованной преступности в отношении коррупционных дел . Наконец, наказываются юридические лица, замешанные в этих преступлениях.

В 2009 г. согласно народному досье судимости суды Франции вынесли 162 приговора по делам о коррупции в самом точном смысле слова (65), делам о "торговле влиянием" (36) и делам о фаворитизме (20). Однако это не полные данные по делам о нарушениях честности: здесь не учтены дела, повлекшие только дисциплинарную ответственность, а также дела о конфликте интересов.

Наконец, Законом от 13 ноября 2007 г. была введена защита сотрудников, которые раскрыли дела о коррупции, ставшие им известными в рамках служебных отношений, или поддержали обвинение как свидетели . В случае применения отрицательных мер против сотрудника руководитель должен доказать, что они не связаны антикоррупционной активностью этого лица. Однако подобной нормы не существует в законодательстве о государственной службе и службе в органах местного самоуправления.

Административные процедуры и контроль в борьбе против коррупции . Одной из целей административных процедур является предотвращение коррупции . Процедуры заключения договоров государственных заказов и процедуры выдачи разрешений соответствуют этой цели. Административный контроль осуществляется руководителями организаций, ведомственными инспекциями, Центральной службой предотвращения коррупции, Счетной палатой и региональными счетными палатами . Кроме того, согласно ч. 2 ст. 40 УПК Франции каждый государственный служащий (или служащий органов местного самоуправления), до сведения которого в рамках исполнения его функций дошла информация о противоправном действии, должен немедленно сообщать об этом прокурору. К сожалению, эта норма применяется редко, потому что в законодательстве не предусмотрена ответственность за невыполнение этой обязанности и не существует адекватной защиты служащего законом.

Центральная служба предотвращения коррупции была учреждена Законом от 29 января 1993 г. о предотвращении коррупции и о прозрачности экономической деятельности и публичных процедур . Это самостоятельная межведомственная служба при министре юстиции , руководитель которой назначается из числа членов судебной магистратуры, а служащие - из числа должностных лиц различных ведомств. Вначале служба наделялась законом полномочиями по расследованию, но Конституционный Совет признал эти положения неконституционными: такие полномочия могли бы создать угрозу индивидуальной свободе, потому что не были ограничены в административном порядке и исполнялись без судебной защиты. В дальнейшем полномочия Службы были значительно сокращены и с тех пор не расширялись.

Сегодня Центральная служба предотвращения коррупции выполняет следующие задачи:

Собирает и анализирует информацию по делам о коррупции (обнаружение, предотвращение и издание ежегодного доклада об этих правонарушениях);

Содействует и дает советы различным политическим, административным и судебным органам по делам о коррупции по их запросу (например, префектам, финансовым судам, антимонопольной службе, органу надзора в сфере финансовых рынков и другим). Однако число таких запросов уменьшается, что связано с недостаточным влиянием Службы и формированием тенденции к сокрытию дел уголовного характера;

Оказывает содействие в области международной борьбы против коррупции, например участвует в мероприятиях по противодействию коррупции по решению Совета Европейского союза 2008 г. и в рамках Организации экономического сотрудничества и развития.

В докладе 2010 г. Центральная служба предотвращения коррупции предложила дополнительное изменение Закона, чтобы усилить ее полномочия, в частности полномочия по расследованию, учитывая пределы, установленные Конституционным Советом, и расширить ее полномочия в области конфликтов интересов согласно заключению Комиссии Государственного Совета (январь 2011 г.).

Кроме того, административный контроль в финансовой сфере осуществляется национальной Счетной палатой и региональными счетными палатами, которые проверяют деятельность государственных органов и органов местного самоуправления в этой сфере. После проверки Палата обсуждает раскрытые инспекциями правонарушения и преступления и отправляет соответствующий документ проверяемому органу и прокурору при Счетной палате. В 2010 г. по сведениям региональных счетных палат прокурор разрешил начать уголовное преследование по 23 случаям.

Нелегальное финансирование политической деятельности . Одной из форм коррупции является нелегальное финансирование политической деятельности и избирательных кампаний. Деньги могут сильно повлиять на политические решения и исказить выбор избирателей, в частности, когда финансирование политической деятельности не прозрачно. Поэтому с конца 1980-х гг. законодательство регулирует финансирование политических кампаний и финансирование политических партий и объединений .

Затраты на финансирование избирательных кампаний ограничены законом. Предельный уровень затрат зависит от категории выборов и от числа жителей, если речь идет о местных выборах. Каждый кандидат должен назначать только одного уполномоченного, который собирает деньги и представляет независимой комиссии финансовый отчет об избирательной кампании. В финансировании кампании могут участвовать только граждане. Они должны делать это открыто. Юридические лица, за исключением политических партий и объединений, не имеют права финансировать выборы. При отсутствии нарушений государство компенсирует часть затрат. Если допущены нарушения, комиссия передает отчет суду, который может аннулировать результат выборов и признать неправильно избранного кандидата не подлежащим избранию. При наличии нарушений, не влекущих за собой неутверждение финансового отчета об избирательной кампании, комиссия может сокращать объем государственного паушального возмещения (Закон от 14 апреля 2011 г.).

Законом от 11 марта 1988 г. регулируется финансирование политических партий и объединений, организуется государственное паушальное финансирование согласно результатам выборов депутатов (число голосов и число мандатов) и ограничивается уровень финансирования политических партий и объединений физическими лицами : оно не должно превышать 7500 евро ежегодно в форме открытых дарений. Дарения со стороны юридических лиц запрещены.

Практика показывает, что этих законодательных положений недостаточно для борьбы с нелегальным финансированием политической деятельности . Согласно Закону не только политические партии, но и назначенные ими территориальные и специализированные организации могут собирать средства, назначив единственного финансового уполномоченного - физическое лицо или объединение. Но Закон не ограничивает ни числа организаций, связанных с политическими партиями, ни числа политических объединений.

Несмотря на то что некоторые расследования по делам о нелегальном финансировании продолжаются, можно сказать, что законодательство закрепляет больше прозрачности в финансировании политической деятельности и лимитирует увеличение затрат.

Регулирование конфликтов интересов . Понятие конфликта интересов появилось в области общественных отношений сравнительно недавно. Вначале существовало профессиональное правило адвокатов: нельзя представлять противоречивые интересы. Согласно Закону о правах и обязанностях служащих органов государства или местного самоуправления эти служащие должны полностью посвящать себя исполнению своих должностных обязанностей и не могут осуществлять частную деятельность в корыстных целях. Из этого положения есть лишь несколько исключений. Кроме того, вмешательство в разрешение вопроса, в котором имеется личный интерес, является уголовным преступлением.

Однако вследствие уменьшения доверия граждан к государству и возрастающего индивидуализма в нашем обществе следует учитывать возможность конфликта между особыми интересами лица и общественной пользой, связанной с его должностью. Несколько стран приняли законодательство в этой области, а несколько международных организаций занимались этим вопросом и предложили определение экономического конфликта интересов.

В частности, в руководящих принципах 2005 г. Организации экономического сотрудничества и развития указано, что "конфликт интересов означает конфликт между публичной должностью и особыми интересами публичного служащего, в котором личные интересы служащего могут повлиять на ненадлежащее исполнение им своих должностных обязанностей и его ответственность" . В Постановлении Совета Европы от 11 мая 2000 г. N 10 о кодексах поведения публичных служащих говорится: "Конфликт интересов возникает из положения, в котором у публичного служащего существует личный интерес, могущий повлиять на беспристрастное и объективное выполнение им обязанностей".

Во Франции Центральная служба предотвращения коррупции закрепила похожее определение конфликта интересов в ежегодном докладе в 2004 г. Кроме того, Законом от 2 февраля 2007 г. о модернизации публичной службы бывшему публичному служащему запрещается выполнять функции, занимать должность на предприятии, которое было ему поднадзорно, заключать договоры или принимать участие в решении вопросов, затрагивающих это предприятие, в течение трех лет после прекращения служебных отношений с органом государства или самоуправления . Нарушение этого правила считается преступлением. Однако ранее устанавливался пятилетний срок. Представляется, что это изменение необоснованное, потому что трехлетний срок легче обойти путем коррупционного сговора. Кроме того, Законом от 29 февраля 1993 г. при главе правительства учреждена комиссия по этике, которая рассматривает положение публичного служащего и проверяет совместимость интересов, функций, должностей с функциями, выполняемыми им в органе государства или самоуправления. Комиссия рассматривает также дела о прекращении функций и о совместительстве. Комиссия только принимает извещения; но по результатам ее деятельности возможно уголовное преследование служащего в случае совершения им преступления. Согласно докладу 2011 г. комиссия по этике рассмотрела 3386 дел.

Сам по себе конфликт интересов не является преступлением и не свидетельствует о коррупции; это вопрос служебной этики, которая затрагивает и много других вопросов. Но конфликты интересов могут создавать условия для коррупции и толерантного отношения к ней, а также ослаблять доверие к государству и его институтам.

В 2010 г. после обнародования нескольких дел о конфликте интересов, вызвавших подозрения в коррупции и повлекших следственные действия, правительство Постановлением от 10 сентября 2010 г. создало Комиссию по предотвращению конфликтов интересов в общественной жизни под председательством заместителя президента Государственного Совета.

В январе 2011 г. Комиссия опубликовала доклад. Целью доклада было выяснение понятия конфликта интересов и определение юридических рамок предотвращения и устранения этого явления. Согласно определению, предложенному Комиссией, конфликт интересов затрагивает только конфликт между индивидуальной корыстью служащего и общественной пользой при выполнении его должностных обязанностей. Необходимо исключить любое подозрение, основанное на принадлежности служащего к какой-либо социальной группе, религии, народности и т.п. Наконец, регулирование конфликтов интересов не должно приводить к подозрениям в отношении органов государства и самоуправления и препятствовать выполнению обязанностей работниками этих органов.

На основании доклада Комиссии правительство разработало законопроект (проект органического Закона о судах) и внесло его на рассмотрение в парламент в июле 2011 г. Законопроектом предусмотрено усиление обязанностей указания особых интересов служащих и должностных лиц, расширение области применения этих обязанностей и создание независимого органа по этике и предотвращению конфликтов интересов вместо указанной Комиссии. Однако перед выборами Президента в мае 2012 г. невозможно было обсуждение и принятие Закона, и теперь следует ожидать решений новой власти в этом вопросе.

Борьба против коррупции не должна прекращаться. Она требует совокупности юридических, политических и педагогических мер и выполнения взаимных обязательств всех уровней государственной власти и общества. Но больше всего удача в деле противодействия коррупции зависит от общественного мнения и, в частности, от снижения уровня толерантности общества в отношении этого негативного явления.

Ноэль Понс, директор французского Центра противодействия коррупции: «Взятка - это самая настоящая коррупция. А по нашим данным, только 20 % населения ангельски чисты и сразу попадают в рай, не взяв за свою жизнь ни одного сантима. Еще 20 % - злостные коррупционеры, которые ни перед чем не останавливаются. А оставшиеся 60 % хотели бы участвовать в незаконных действиях, но просто боятся».

Первый антикоррупционный закон во Франции появился еще 15 лет назад. Причиной тому послужил не крупный финансово-экономический скандал, который, что называется, стал последней каплей. Дело в том, что в 1993 году во Франции все политические партии - правящие или оппозиционные - финансировались либо из частных фондов, либо на благотворительные пожертвования. Причем с грубейшими нарушениями законодательства.

Тогда же, в 1993 году, и появился Всефранцузский антикоррупционный центр. Всего 14 сотрудников: юристы, полицейские, следователи, судьи, налоговики и т. д. Ноэль Понс, раньше был финансовым контролером, потом написал программный труд, ставший бестселлером - «Белые воротнички - грязные руки». Это о коррупции при покупке игроков и целых футбольных клубов.

Антикоррупционный центр не расследует уголовные дела, он определяет юридическо-правовые механизмы, а главное - объясняет, что является коррупцией в каждом конкретном случае.

Великобритания приняла закон о борьбе с взятками еще в XIX в., точнее, в 1889 г. Закон осуждал «требование взятки или получение, или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо». Лицо, п ризнанное виновным в таком поступке, приговаривалось к тюремному заключению или к уплате стоимости полученного подарка или вознаграждения.

Владимир МОИСЕЕВ – доктор исторических наук, профессор, Тульский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ ([email protected])

Кроме того, взяточник лишался права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный мог быть приговорен к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию.

Законом о продаже должностей 1889 г. (с последующими изменениями) предусматривалась ответственность за коррупцию в виде продажи, покупки, сделок с целью получения какой-либо должности, в том числе и работы по найму как в пределах Соединенного Королевства, так и в британских владениях. Виновные наказывались лишением свободы на срок до двух лет и права навсегда занимать соответствующую должность.

Антикоррупционные законы, изданные в Великобритании в 1906 и 1916 гг., значительно ужесточили юридическую ответственность. Так, Закон 1906 г. о предупреждении коррупции предусматривает уголовную ответственность независимо от того, совершило лицо, получившее взятку, те действия, за которые она была дана, и от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель. Этот акт устанавливает ответственность за взяточничество в тех случаях, когда делом или сделкой, по поводу которых взятка была дана, существовал договор или предложение договора с центральным правительством или с отдельными правительственными ведомствами. Наказание – тюремное заключение на срок от трех до семи лет.

В отдельный состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с целью получения почетных наград. Причем ответственность предусмотрена как для дающих, так и для получающих взятку. Взяткодатель наказывается лишением свободы на срок до двух лет и/или штрафом (по усмотрению суда). А получивший взятку – лишением свободы до трех месяцев и/или штрафом в пределах предусмотренного законом максимума (Закон о предупреждении злоупотреблений с наградами 1925 г.).

Британское законодательство рассматривает в качестве самостоятельного преступления подкуп судей и судебных чиновников. Лица, которые предлагают или дают судебному чиновнику какой-либо дар или денежное вознаграждение с целью повлиять на его служебное поведение или действие, и судебный чиновник, принимающий вознаграждение, совершают преступление, наказуемое штрафом или лишением свободы до двух лет.

По правилам, принятым в Англии, все подарки, предлагаемые служащему в связи с исполнением официальных обязанностей, должны им отвергаться. Исключение делается для рождественских подарков, если они ”представляют собой календари, записные книжки, предметы канцелярского обихода скромной стоимости и имеют на себе название или знак компании, что делает возможным рассматривать их в качестве рекламных материалов”. Государственный служащий может оставить с разрешения руководителя ведомства подарок от иностранного представителя, чтобы не показаться невежливым.

В Великобритании существует практика контроля за служебными расследованиями фактов недостойного и противоправного поведения работников полиции. В системе МВД страны действует Управление жалоб на действия полиции, сотрудники которого не являются работниками полиции; более того, они вообще не являются юристами, но назначаются на свои посты министром внутренних дел из числа наиболее авторитетных и уважаемых в стране лиц. Этот своеобразный ”совет старейшин” осуществляет контроль за жалобами на действия полиции с тем, чтобы они рассматривались объективно и добросовестно.

Что касается коррупции на финансовых рынках, то британская правовая система обязывает финансистов сообщать в правоохранительные органы обо всех подозрительных операциях. Если банкир этого не сделает, его привлекут к уголовной ответственности в качестве соучастника.

В рамках антикоррупционной стратегии реализуется и программа утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на государственной службе. В октябре 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана. В состав Комитета вошли десять авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента.

В задачи Комитета входит изучение и оценка поведения всех руководителей, включая министров, других госслужащих, а также членов Национального и Европейского парламентов, представителей местных властей. Основное внимание этого антикоррупционного органа сосредоточено на финансовой и коммерческой деятельности указанных лиц и выработке рекомендаций по повышению моральных критериев участников ”публичной жизни”. В результате уже в 1995 г. Комитет разработал своеобразный Кодекс поведения, состоящий из семи принципов государственной работы чиновников. Они заслуживают того, чтобы привести их целиком.

Неподкупность, то есть недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;

Нестяжательство, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод только для себя, своей семьи и друзей, служение общественным интересам;

Объективность – непредвзятое решение всех вопросов;

Подотчетность – ответственность за совершенные действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;

Открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);

Честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;

Лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

Хотя нарушения данных стандартов не влекут за собой судебных последствий и рассматриваются только как нарушение ”Кодекса чести”, они играют роль сдерживающего фактора в борьбе с коррупцией.

Франция

Во Франции антикоррупционное законодательство направлено на борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих политико-административные решения. Ряд правовых норм противодействует политической коррупции, сдерживая деятельность политических партий, применяющих незаконные методы финансирования и проведения избирательных кампаний (подкуп избирателей и т.п.).

Еще в 1919 г. в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая государственным чиновникам в течение пяти лет после отставки работать в компании, которую они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы до двух лет и штрафом в размере 200 тыс. франков. В 1946 г., а затем в 1992 г. (в связи с принятием Устава о государственной службе) ответственность по данной статье была ужесточена.

Французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. В 1995 г. был принят Закон Ceгена, дающий Счетной палате право контролировать процесс назначения на госслужбу. При этом преследуется главная цель – предотвращение ”недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего”. От чиновников не требуется соблюдения ограничений на профессиональную деятельность после увольнения с государственной службы, да и контролируется их работа по должности менее строго.

Особенность французского антикоррупционного законодательства заключается в том, что государственные чиновники могут участвовать в выборах, не утрачивая своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без каких-либо ограничений.

Особый статус устанавливается для министров, к которым относятся все члены правительства независимо от ранга. По Конституции правительственным чиновникам запрещено совмещать свою должность с депутатским или сенатским мандатом и любой другой профессиональной деятельностью в общественном или частом секторе. После отставки министры в течение шести месяцев не имеют права занимать руководящие посты в государственных или частных компаниях. Это не относится к лицам, которые до назначения на министерский пост уже работали в указанных сферах.

Среди актов, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, следует назвать решение правительства страны от 11 марта 1988 г. о публикации данных о расходах на проведение избирательных кампаний, а также об обязательном декларировании доходов министров и парламентариев.

В 1990 г. был принят Закон о финансировании политических партий, который ввел ограничения на предоставление средств, в том числе на проведение избирательных кампаний, политическим партиям от физических лиц или предприятий. В 1993 г. создана Национальная комиссия по счетам избирательных кампаний и финансированию политических партий, наделенная контрольными функциями. Практически одновременно была сформирована Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая контролирует имущественное положение парламентариев. В соответствии с Законом каждый депутат Национального собрания после своего избрания обязан предоставить финансовые счета о средствах, израсходованных на предвыборную кампанию, а также ”декларацию чести” с указанием размеров личной собственности. Такие же декларации представляют депутаты Европейского парламента, члены генеральных и региональных советов.

В 1991 г. создана Межведомственная комиссия по контролю за рынками государственных заказов и общественных работ, а в 1993 г. расширен круг мероприятий, связанных с соблюдением правил при заключении контрактов на проведение общественных работ. В тот же период в законодательство была введена такая форма коррупции, как покровительство.

В системе противодействия коррупции функционируют специальные подразделения криминальной полиции, МВД, прокуратуры, таможенной службы, налоговой инспекции. Координация этой деятельности возложена на Центральную межведомственную службу при Минюсте по предотвращению коррупции.

Важную роль в противодействии коррупции играет и созданная в 1991 г. при Министерстве экономики и финансов Франции служба ”Тракфин” (Tracfin). Этот орган создавался для борьбы с ”отмыванием” нелегальных доходов от незаконного оборота наркотиков. Затем в поле его зрения попали дела о ввозе и вывозе капитала, полученного от незаконной торговли оружием, и, как следствие, о коррупции крупных французских госчиновников. В настоящее время ”Тракфин” занимается всем комплексом проблем, связанных с отмыванием ”грязных” денег через банковскую сеть.

Германия

Антикоррупционная система Германии базируется на десяти принципах:

Охрана государственной казны и конкуренции посредством регистра коррупции;

Создание стимулов для новой этики предпринимательства;

Запрещение должностным лицам, уволенным со службы за оказание протекции, в течение пяти лет иметь отношение к предпринимательству;

Ликвидация пробелов в законах;

Санкционированный контроль за телефонными разговорами;

Урегулирование положения главного свидетеля посредством смягчения наказания;

Усиление уголовного преследования путем создания центров по борьбе с коррупцией;

Обеспечение широкой гласности своей деятельности;

Создание ”телефонов доверия”;

Усиление контроля с целью предупреждения самообогащения и злоупотребления субъективным правом.

В 1997 г. вступил в силу Закон о борьбе с коррупцией с одновременным внесением изменений в Уголовный кодекс Германии. Был расширен перечень коррупционных преступлений, в который включены: получение выгоды; получение взятки за нарушение служебного долга; обещание, предложение выгоды, взятки; дача взятки за нарушение служебного долга; получение и дача взятки в хозяйственном обороте; ограничение конкуренции при тендерах и конкурсах.

В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным органам управления был представлен пакет документов, который получил название ”Директива федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления”. В документе содержатся следующие положения, направленные на предупреждение коррупции:

Определение перечня должностей, наиболее подверженных коррупции;

Усиление внутриведомственного контроля в форме ревизий;

Особенно тщательный подход при назначении лиц на должности, исполнение которых допускает возможность совершения коррупционных действий;

Обучение и повышение квалификации сотрудников для неприятия ими действий, подпадающих под состав коррупционных преступлений;

Усиление служебного надзора руководством федерального органа;

Ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции;

Строгое соблюдение предписанных процедур при выделении и оформлении государственных заказов;

Четкое разделение этапов, связанных с планированием, выделением и расчетами при оформлении государственных заказов;

Исключение из конкурса участников аукциона в случае серьезного нарушения установленных правил.

Одновременно с Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению Кодекса антикоррупционного поведения. К Рекомендациям приложено Руководство к действию, адресованное руководителям, поскольку эффективность мер воздействия и предупреждения коррупции, по мнению германских законодателей, в первую очередь зависит от руководящих лиц государственной службы.

В соответствии с этими документами госслужащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы. Для всякой иной работы, помимо службы, служащий обязан получить предварительное разрешение высшей служебной инстанции.

Среди мер, направленных на противодействие коррупции, следует отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с высоких государственных постов. В течение установленного срока они должны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью, если они к ней имели отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное.

По истечении срока госслужбы служащий обязан держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе работы. Без разрешения он не имеет права давать показания или делать заявления по известным ему фактам (делам) даже в суде. Разрешение такого рода дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе оглашать только правление учреждения или уполномоченный им служащий.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе.

Финляндия

Что касается противодействия коррупции, то в рейтинге ”Transparency International” по итогам 2010 г. Финляндия занимает почетное 4-е место в мире (для сравнения: Россия находится на 154-м месте, то есть уступает своей бывшей провинции 150 позиций).

Достижения Финляндии в борьбе с коррупцией подтверждаются и другими исследованиями, проводимыми, в частности, ”Барометром мировой коррупции” (Global Corruption Barometer) и ”Мировым индексом взяточников” (Global Briber Index).

Какие факторы обеспечивают низкий уровень коррупции в этой стране? Их несколько:

Развитые институты гражданского общества;

Политическая, финансовая и кадровая независимость системы правосудия;

Независимые СМИ;

Открытость процесса принятия решений должностными лицами;

Минимизация вмешательства государства в экономический сектор;

Государственная гарантия защиты лиц, оказавших компетентным органам содействие в борьбе с коррупцией;

Эффективная организация административной системы (компактность, малая степень бюрократизации, отсутствие кастовости, клановости и др.);

Адекватная система внутреннего и внешнего контроля за действиями должностных лиц, широкие полномочия в этой области у канцлера юстиции, парламентского уполномоченного по правам человека, парламента;

Достойный уровень зарплаты государственных служащих, наличие ”социального пакета” (пенсионное обеспечение, выходное пособие), размер которого устанавливается по выслуге лет;

Морально-психологический настрой общества и всего корпуса должностных лиц на неприятие коррупции.

Основные антикоррупционные принципы финского государства – прозрачность процесса отправления власти, обеспечение законности в государственной администрации, ответственность и добропорядочность государственных должностных лиц и служащих. Государственная политика профилактики и пресечения коррупции изложена в общенациональной Программе по борьбе с преступлениями в экономической сфере (1996 г.). Другие специализированные антикоррупционные проекты, а также специальные правоохранительные службы в стране отсутствуют.

В соответствии с Законом ”О государственных служащих” чиновникам запрещается принимать подарки, угощения, пользоваться услугами увеселительного характера за счет заинтересованных лиц, на прохождение дел которых они могут оказать влияние. Высшие должностные лица страны (в том числе, члены правительства и депутаты парламента) обязаны периодически представлять декларации о своих доходах и их источниках, которые обычно предаются публичной огласке.

В Уголовном кодексе Финляндии за совершение государственными должностными лицами коррупционных преступлений предусмотрены различные наказания: от штрафа до двух лет лишения свободы (с освобождением от занимаемой должности, запретом замещать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух месяцев до четырех лет при наличии отягчающих обстоятельств). Они назначаются по следующим составам преступлений: получение государственным должностным лицом взятки либо принуждение к ее даче, равно как и сама дача взятки; злоупотребление должностными полномочиями; служебный подлог; фальсификация доказательств; подкуп для дачи ложных показаний или неправильного перевода официального текста и т.д.

Кстати, в Уголовном кодексе Финляндии само слово ”коррупция” не упоминается. Вместо этого говорится о взяточничестве чиновников2, за которое предусматривается наказание (от штрафа до тюремного заключения).

В стране фактически никогда не издавались специальные законы о коррупции или о создании специальных органов для контроля за ней. Коррупция рассматривается как часть уголовной преступности и регулируется на всех уровнях законодательства правовыми нормами о противодействии взяткам.

Контроль за соблюдением антикоррупционных норм и принятие мер в случае их нарушения осуществляют традиционные судебные и правоохранительные органы. Особую роль играют канцлер юстиции и омбудсмен парламента (уполномоченный по конституционным и другим правам человека), которые назначаются Президентом Республики и полностью независимы от всех государственных структур, в том числе, и друг от друга. В своей деятельности они руководствуются только законом. В их распоряжении все инструменты права, необходимые для проведения расследований и принятия соответствующих мер.

Канцлер юстиции осуществляет контроль за деятельностью всех ветвей и уровней государственной власти, за исключением депутатов парламента. Похожими полномочиями обладает и его коллега – омбудсмен, но он вправе контролировать членов парламента.

Для рассмотрения обвинений против высших должностных лиц особой категории (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмена парламента, членов Верховного или Административного суда) существует специальный институт – Государственный суд, который созывается по мере необходимости, но действует на основании установленных конституцией страны правил. Этот суд может также рассматривать обвинения против президента страны.

Государственный суд, возглавляемый президентом Верховного суда, состоит из председателя Административного суда, Надворного суда и пяти депутатов парламента, избираемых самим парламентом. Фактически это ”суд импичмента”, который может принимать решения об отстранении от должности лиц указанной категории. За послевоенную историю страны Государственный суд созывался только один раз.

Таким образом, от обвинений в коррупции и наказаний в Финляндии (в отличие от России) не спасают ни высокое положение, ни депутатские мандаты, ни общественная популярность. Вот несколько примеров.

В 1993 г., впервые за послевоенные десятилетия, был созван специальный Государственный суд для рассмотрения дела бывшего министра торговли и промышленности, депутата парламента от Партии центра К.Юхантало. Он обвинялся в том, что в бытность министром содействовал выдаче государственных гарантий для одного из финских банков, находящегося на грани банкротства, взамен на получение с помощью этого банка кредитов для собственного бизнеса. В соответствии с решением Государственного суда Юхантало был лишен депутатского мандата. Правда, позднее он, будучи в своем округе весьма популярным политиком, был вновь избран в парламент.

В том же году в прессу просочились сведения, что бывший министр промышленности и торговли, депутат парламента, председатель Социал-демократической партии У.Сундквист также способствовал выдаче кредита под правительственные гарантии банку, в котором он имел собственный интерес и который находился на грани банкротства. Сундквист, обвиненный в преступлении (а он, кстати, считался одним из наиболее вероятных претендентов на пост Президента Финляндии), подал заявление об отставке с поста председателя СДПФ. Позднее окружной суд Хельсинки приговорил его к выплате большой денежной компенсации за причиненный ущерб.

За последние десять лет были уволены или сами ушли в отставку по юридическим или этическим мотивациям шесть членов правительства и 23 высших правительственных чиновника.

В борьбе с коррупцией Финляндия активно использует международно-правовые инструменты, сотрудничает в этой области с другими странами, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами. Она подписала и ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию ЕС о борьбе с коррупцией 1997 г., Конвенцию ОЭСР 1998 г. по борьбе со взятками, конвенции Совета Европы 1999 г. по уголовному и гражданскому праву, касающиеся коррупции, Конвенцию ООН ”Против коррупции”, принятую в Мехико в декабре 2003 г.

Определенные сложности возникли с ратификацией антикоррупционных документов Совета Европы, действие которых распространяется не только на всех государственных служащих и судей, но и на членов парламента и в ряде случаев требует внесения изменений в национальное законодательство. При обсуждении этого вопроса возникли разногласия. В Комиссии финского парламента по конституционным делам высказывалось мнение, что при ратификации следует сделать оговорку, что Конвенция по уголовному праву не распространяется на парламентариев, однако не все депутаты согласились с этим. Процесс затянулся на несколько лет, и только в конце 2002 г. Финляндия ратифицировала европейскую конвенцию, подписанную в 1999 г.

В целом нужно отметить, что было бы преувеличением говорить о какой-то специфической ”финской модели” борьбы с коррупцией. Разумеется, имеется ряд законодательно-правовых особенностей, которые могли бы быть использованы и в России. Однако, думается, главное все же заключается в ”финской модели” социально-экономического развития и формировании условий, которые минимизируют это явление, делают возможной эффективную борьбу с ним.

Дания

В Дании, которая на протяжении последних нескольких лет занимает первые места на ”пьедестале почета” борьбы с коррупцией, успешно действуют антикоррупционные законы и инициативы. Так, к примеру, все больше компаний стали придерживаться политики ”абсолютной нетерпимости”, то есть неприемлемости взяточничества в пределах собственной компании или в процессе сотрудничества с внешними партнерами.

Данной политике активно способствует Датское агентство международного развития. Компании, входящие в эту ассоциацию, включают в свои контракты ”антикоррупционные положения” (члены ассоциации обязаны подписать декларацию о неприменении взяточничества). Несоблюдение данного положения может привести к расторжению контракта и отказу вести дела с коррумпированными партнерами в будущем. Подобные положения существуют во многих крупных организациях Дании – ”Датском агентстве по кредитованию экспортных операций”, ”Торговом совете Дании”, ”Фонде индустриализации для развивающихся стран”, ”Конфедерации датской промышленности”.

Торговый совет Дании (TCD) разработал обширную антикоррупционную стратегию, нацеленную на помощь датским компаниям, сталкивающимся с угрозой коррупции в процессе интернационализации. TCD предоставляет национальным компаниям, работающим на внешних рынках, разнообразные консультативные услуги. Для противодействия коррупции на всех уровнях – от ежедневных деловых операций до серьезных вопросов, в решении которых может потребоваться контакт с местными властями, – компаниям предлагается практическая помощь. Антикоррупционные услуги TCD облегчают проведение деловых операций на внешних рынках и помогают поддерживать хорошую международную репутацию датских компаний.

Тот, кто будет хотя бы заподозрен в коррупции, может сразу распрощаться с карьерой. Не платить налоги практически невозможно. Все движения денег – прозрачны, все прибыли и траты – известны, скрыть что-то крайне трудно.

В стране существуют своеобразные этические кодексы, кодексы чести чиновников, специальные контрольно-надзирающие органы, высокая гражданская инициатива, гласность и открытость на уровне правительства.

Нельзя не отметить, что в Дании государственные служащие имеют высокую степень социальной защиты. Они, как и все граждане страны, обеспечиваются бесплатными медициной и образованием, социальными гарантиями.

Евросоюз

В Евросоюзе есть такое правило: уходящий в отставку комиссар Еврокомиссии имеет право устроиться на работу только с согласия Комиссии. При этом он пожизненно лишен возможности работать в областях, находившихся в сфере его компетенции за годы работы международным чиновником. В свете этого общепринятого ”цивилизованного” опыта интересно было бы проследить судьбу высших российских чиновников, покинувших свои посты и оказавшихся на работе в частных компаниях вместе с инсайдерской информацией, ”накопленным социальным капиталом”, а нередко и с большими возможностями по использованию бюджетных денег.

Представляется, что опыт борьбы с коррупцией в европейских государствах чрезвычайно полезен для России.

«Человек и труд», № 10 – 11/2011

Президент Эммануэль Макрон стал президентом Франции, поставив во главу угла антикоррупционную кампанию. Однако начало его правления омрачилось скандалами, связанными с обвинениями в коррупции в отношении крупных фигур в его окружении.

Правление Макрона началось с антикоррупционных скандалов

Глава оборонного ведомства Франции Сильви Гулар покинула должность 20 июня, менее чем через месяц после назначения. Она объявила об уходе в отставку на фоне возбужденного во Франции расследования утверждений о том, что ее центристская политическая сила – Демократическое движение (MoDem) – платила партийным работникам из средств ЕС. В прошлом Гулар была депутатом Европарламента. В связи с отставкой Сильви Гулар сделала заявление. Настрой президента на то, чтобы восстановить народное доверие к государственным институтам, “должен преобладать над любыми личными соображениями”, – заявила, в частности, уже бывшая глава оборонного ведомства. При этом она добавила, что намерена доказать свою невиновность.

До этого, 19 июня один из ближайших союзников президента Ришар Ферран объявил, что уходит из правительства. Поводом стали сообщения о том, что он, занимая ранее должность главы медицинского страхового фонда, воспользовался служебным положением и приложил руку к тому, чтобы его жена заключила выгодную сделку с недвижимостью.

Отметим, что на фоне скандалов Макрон обнародовал законопроект об очистке политической жизни, которым предусматривается, в частности, введение запрета для политиков принимать на работу членов их семей, запрет в течение 10 лет занимать государственные должности политикам, осужденным за коррупционные преступления. Авторы законопроекта предлагают также начать реформы в системе финансирования политических партий.

Антикоррупционные столпы

Функции борьбы с расточительством и казнокрадством чиновников во Франции традиционно занимались Госсовет, Счётная палата и Генеральная инспекция финансов. Однако для полноценной борьбы со взяточничеством необходимо было либо изменить функции этих структур, либо создавать новые.

В результате, начиная с 90-х годов, были созданы четыре государственных организации, ответственных за противодействие коррупционной деятельности: центральный орган по противодействию коррупции, учреждение по борьбе с отмыванием денег, комиссия по этике, контрольная инспекция.

Центральный орган по противодействию коррупции был создан в 1993 году. Он оказывает содействие судам по расследованию коррупционных дел. Следователи и судьи имеют возможность направить запросы в ЦОПК по вопросам сбора информации о конкретном деле, причем вопросы могут касаться процедуры ведения дела, элементов расследования, а также какой-либо иной информации.

Учреждение по борьбе с отмыванием денег было создано в соответствии с положениями закона о противодействии взяточничеству от 12 июля 1990 года. Ведомство является основным в вопросах борьбы с незаконными финансовыми схемами, отмыванием денег и финансированием экстремисткой деятельности. Центральный банк Франции обязан информировать эту межведомственную комиссию обо всех финансовых операциях и переводах, в частности международных, на сумму свыше 20 тыс. евро.

Комиссия по этике создана в 2007 году, в ее ведение входят вопросы, касающиеся возникновения конфликта интересов у госслужащих и должностных лиц. При этом комиссия рассматривает случаи перехода работавших в органах госвласти чиновников в частный сектор, анализируя каждый случай отдельно.

Пи этом в каждом федеральном органе власти работает своя контрольная инспекция, ее полномочия ограничены рамками структуры, в которой эта инспекция и создана.

Структуры борьбы с коррупцией во Франции организованы в полноценную систему, разрабатываются и принимаются меры превентивного характера. Внедрение стандартов в вопросах этики работы госслужащих, разработка и внедрение обучающих программ в планы образовательных учреждений, приносят реальные результаты.

Одной из главных проблем антикоррупционной политики во Франции остается тесное переплетение между государством, политическими организациями и частным сектором. Особенно это проблема остро стоит на юге страны. Именно это является основной питательной средой для коррупции, выходящей за рамки бытовой, отмечает Юрий Рубинский, руководитель Центра французских исследований Института Европы РАН, профессор Высшей школы экономики.

Антикоррупционное законодательство во Франции дополняется новыми нормативными актами

Ещё в 1919 году законодатели включили в УК статью, которая запрещала чиновникам в течение пяти лет после отставки переходить на службу в частную компанию, которую они контролировали в период пребывания на госслужбе. Нарушение карается лишением свободы на срок до двух лет и крупным денежным штрафом. В 1946 аналогичное положение было введено в Статут гражданской службы, оно же сохранилось в редакции 1992 года.

Законодательные меры по повышению прозрачности в сфере финансирования политической деятельности принимались, начиная с 1990-х годов. На протяжении десятилетий основными источниками средств для содержания партаппаратов, ведения пропаганды, проведения избирательных кампаний служили “чёрные кассы”, которые пополнялись представителями монополий, крупных фирм, профсоюзов. В результате избранные на свои посты политики становились защитниками интересов коммерческих структур и избранных объединений.

После принятия ряда антикоррупционных актов, финансирование партий поставлено под довольно плотный контроль государства. В частности, определены предельные лимиты расходов каждого кандидата на выборах всех уровней, от муниципального до выборов президента. Согласно закону от 19 января 1995 года и решению Конституционного совета, превышение этих лимитов приводит к аннулированию итогов выборов.

Частично расходы на ведение предвыборных кампаний (в части печати и рассылки бюллетеней, оплату равного эфирного времени для каждого кандидата или его партии на государственных телеканалах и т.д.) взяло на себя государство. Все эти расходы кандидатами оплачиваются в кредит. Им предоставляется после выборов компенсация, но только в случае, если они набрали не менее 5% голосов.

нительные условия для реализации лицом или организацией своего права; коллизия в праве; использование неоднозначных или неустоявшихся понятий, формулировок, категорий оценочного характера, допускающих различное их толкование, и др.10

Сказанное свидетельствует о широком круге коррупционных факторов, встречающихся в нормативных правовых актах. Вместе с тем вырисовывается яркая картина, которая позволяет экспертной организации и (или) эксперту решить, по каким критериям и положениям следует провести антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Самыми распространенными среди них выступают те, которые можно отнести к основным коррупционным факторам, - это широта дискреционных полномочий, неполнота и неопределенность административных процедур, юридико-лингвистическая неопределенность, пробел и коллизия в праве, которые дают правоприменителю право выбора правовых норм. Многие из них могут выступать в качестве производных коррупционных факторов, которые

10 См.: Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / под ред. О. И. Цыбулевской. Саратов, 2009. С. 216.

можно включить в содержание основных. Так, неуказание сроков осуществления действий, неуказание полного перечня документации могут рассматриваться в рамках такого основного коррупционного фактора, как неполнота и неопределенность административных процедур. Конечно, такая классификация является условной.

Таджикистан выбрал путь построения правового государства, и антикоррупционная политика государства здесь играет немаловажную роль. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, а также их проектов как составная часть антикоррупционной политики государства призвана противодействовать коррупции путем предотвращения проникновения коррупционных элементов в нормативные правовые акты на стадии их разработки, а также выявления и устранения их в действующих нормативных правовых актах.

Сделанная попытка рассмотреть роль антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в деле противодействия коррупции путем выявления коррупционных факторов в нормативных правовых актах и их удаления - это только постановка проблемы, которая требует более глубокого и тщательного анализа.

Борьба против коррупции во Франции

МАРКУ Жерар,

профессор Университета Париж-1

Пантеон-Сорбонна

распространена, от осуществления реальных мер и политической воли, направленных на борьбу с коррупцией, а также от поведения граждан и отношения общества.

Определить коррупцию трудно, потому что она проявляется в различных формах. Несмотря на это можно согласиться со следующим общим определением: коррупция - это любое действие, направленное на достижение или получение каких-либо льгот, привилегий или выгод путем нелегальных сговоров и взяток. Под это определение могут подпадать различные преступления.

В начале XIX в. в государственной администрации было введено разделение между должностными лицами, ведающими затратами, и бухгалтерами: тот, кто управлял деньгами, должен был проверить расходы, разрешаемые должностными лицами, а тот, кто разрешал расходы, не мог управлять деньгами. Писатель и ученый Вивиен в 40-е гг. XIX в. писал, что финансовое управление основывается на принципе недоверия.

Согласно докладу 2010 г. Центральной службы предотвращения коррупции положение во Франции сегодня неудовлетворительное. В 2010 г. Франция находилась на 25-м месте среди всех стран по уровню коррупции в публичной администрации и среди политиков. Необходимо адаптировать законодательство к новым формам нарушения честности и бороться с толерантностью общества по отношению к таким фактам.

Во Франции борьба против коррупции традиционно основывается на уголовном законодательстве и административных процедурах и контроле. Сегодня она распространяется также на регулирование финансирования политической деятельности и предотвращение конфликтов интересов. Необходимо увязать административный контроль с уголовными преследованиями и ввести новое регулирование конфликтов интересов.

Преступления, определяемые уголовным законодательством.

Наряду с традиционными в современном законодательстве отражены новые виды преступлений, соответствующие развитию новых форм коррупции, в частности в области международной коррупции.

Первая кодификация была осуществлена во времена Великой французской революции и Первой империи, когда проводилось различие между коррупцией и взяточничеством. Потом в течение XIX и XX вв. в законодательстве был расширен круг коррупционных преступлений, проведена их дифференциация и введены новые меры ответственности, чтобы уголовное законодательство соответствовало развитию функций и задач государства. Сегодня законодательством предусматриваются коррупционные преступления не только в отношениях с публичной администрацией, но и в отношениях между частными лицами. Таким образом, коррупция наемного работника частного предприятия является преступлением.

Уголовным кодексом определяется 16 различных видов преступлений в области коррупции и нарушений честности. Их можно сгруппировать следующим образом:

коррупция как достижение предоставления любой выгоды для себя или кого-либо путем нелегальных сговоров;

использование своей должности в личных интересах для получения доходов либо любых ценностей (взяточничество);

использование своего влияния на принятие решений в целях получения или предоставления выгоды («торговля влиянием»);

фаворитизм (предпочтение); вмешательство в разрешение дела, в котором имеется личный интерес.

В начале 1990-х гг. Уголовный кодекс Франции дополнился определением нового преступления, затрагивающего государственные заказы: преступления фаворитизма (предпочтения). Преступления фаворитизма состоят, во-первых, в использовании связей при получении предприятиями неоправданных льгот, например, с завышением стоимости контрактов; во-вторых, в нарушениях процедур. Можно преследовать лиц, замешанных в подобных операциях, даже в случаях, когда невозможно доказать, что они получили выгоду. Таким образом, сочетание неправильного поведения и неоправданной льготы свидетельствует о преступлении.

Депутаты и должностные лица должны декларировать свое имущество в начале и в конце срока исполнения полномочий. Независимая комиссия изучает декларации и передает дело прокурору, когда находятся изменения в имущественном положении лица, которые нельзя объяснить. Обязанность декларировать имущество относится к руководителям учреждений и компаний публичного сектора.

Вследствие ратификации Францией Конвенции ООН против кор-

рупции Законом от 13 ноября 2007 г. был расширен перечень коррупционных преступлений, были введены два новых преступления. Отныне лица наказываются за коррупцию в отношении иностранных служащих и за использование своего влияния на сотрудников международных организаций. Строгие наказания предусмотрены для судей и других сотрудников государственных или международных судов. Предусматривается уголовная ответственность за подкуп свидетелей или оказание давления на них, а также за любую попытку исказить судебные решения. Законом также расширена область применения процедур расследования по организованной преступности в отношении коррупционных дел. Наконец, наказываются юридические лица, замешанные в этих преступлениях.

В 2009 г. согласно народному досье судимости суды Франции вынесли 162 приговора по делам о коррупции в самом точном смысле слова (65), делам о «торговле влиянием» (36) и делам о фаворитизме (20). Однако это не полные данные по делам о нарушениях честности: здесь не учтены дела, повлекшие только дисциплинарную ответственность, а также дела о конфликте интересов.

Наконец, Законом от 13 ноября 2007 г. была введена защита сотрудников, которые раскрыли дела о коррупции, ставшие им известными в рамках служебных отношений, или поддержали обвинение как свидетели. В случае применения отрицательных мер против сотрудника руководитель должен доказать, что они не связаны антикоррупционной активностью этого лица. Однако подобной нормы не существует в законодательстве о государственной службе и службе в органах местного самоуправления.

Административные процедуры и контроль в борьбе против коррупции. Одной из целей административных процедур является предотвращение коррупции. Процедуры за-

ключения договоров государственных заказов и процедуры выдачи разрешений соответствуют этой цели. Административный контроль осуществляется руководителями организаций, ведомственными инспекциями, Центральной службой предотвращения коррупции, Счетной палатой и региональными счетными палатами. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 40 УПК Франции каждый государственный служащий (или служащий органов местного самоуправления), до сведения которого в рамках исполнения его функций дошла информация о противоправном действии, должен немедленно сообщать об этом прокурору. К сожалению, эта норма применяется редко, потому что в законодательстве не предусмотрена ответственность за невыполнение этой обязанности и не существует адекватной защиты служащего законом.

Центральная служба предотвращения коррупции была учреждена законом от 29 января 1993 г. о предотвращении коррупции и о прозрачности экономической деятельности и публичных процедур. Это самостоятельная межведомственная служба при министре юстиции, руководитель которой назначается из числа членов судебной магистратуры, а служащие - из числа должностных лиц различных ведомств. Вначале служба наделялась законом полномочиями по расследованию, но Конституционный Совет признал эти положения неконституционными: такие полномочия могли бы создать угрозу индивидуальной свободе, потому что не были ограничены в административном порядке и исполнялись без судебной защиты. В дальнейшем полномочия Службы были значительно сокращены и с тех пор не расширялись.

Сегодня Центральная служба предотвращения коррупции выполняет следующие задачи:

собирает и анализирует информацию по делам о коррупции (обнаружение, предотвращение и издание

ежегодного доклада об этих правонарушениях);

содействует и дает советы различным политическим, административным и судебным органам по делам о коррупции по их запросу (например, префектам, финансовым судам, антимонопольной службе, органу надзора в сфере финансовых рынков и другим). Однако число таких запросов уменьшается, что связано с недостаточным влиянием Службы и формированием тенденции к сокрытию дел уголовного характера;

оказывает содействие в области международной борьбы против коррупции, например участвует в мероприятиях по противодействию коррупции по решению Совета Европейского Союза 2008 г. и в рамках Организации экономического сотрудничества и развития.

В докладе 2010 г. Центральная служба предотвращения коррупции предложила дополнительное изменение закона, чтобы усилить ее полномочия, в частности полномочия по расследованию, учитывая пределы, установленные Конституционным Советом, и расширить ее полномочия в области конфликтов интересов согласно заключению Комиссии Государственного Совета (январь 2011 г.)

Нелегальное финансирование политической деятельности. Одной из форм коррупции является неле-

гальное финансирование политической деятельности и избирательных кампаний. Деньги могут сильно повлиять на политические решения и исказить выбор избирателей, в частности, когда финансирование политической деятельности не прозрачно. Поэтому с конца 1980-х гг. законодательство регулирует финансирование политических кампаний и финансирование политических партий и объединений.

Законом от 11 марта 1988 г. регулируется финансирование политических партий и объединений, организуется государственное паушальное финансирование согласно результатам выборов депутатов (число голосов и число мандатов) и ограничивается уровень финансирования политических партий и объединений физическими лицами: оно не должно превышать 7500 евро ежегодно в

форме открытых дарений. Дарения со стороны юридических лиц запрещены.

Практика показывает, что этих законодательных положений недостаточно для борьбы с нелегальным финансированием политической деятельности. Согласно закону не только политические партии, но и назначенные ими территориальные и специализированные организации могут собирать средства, назначив единственного финансового уполномоченного - физическое лицо или объединение. Но закон не ограничивает ни числа организаций, связанных с политическими партиями, ни числа политических объединений.

Регулирование конфликтов интересов. Понятие конфликта интересов появилось в области общественных отношений сравнительно недавно. Вначале существовало профессиональное правило адвокатов: нельзя представлять противоречивые интересы. Согласно закону о правах и обязанностях служащих органов государства или местного самоуправления эти служащие должны полностью посвящать себя исполнению своих должностных обязанностей и не могут осуществлять частную деятельность в корыстных целях. Из этого положения есть лишь несколько исключений. Кроме того, вмешательство в разрешение вопроса, в котором имеется личный интерес, является уголовным преступлением.

ностью. Несколько стран приняли законодательство в этой области, а несколько международных организаций занимались этим вопросом и предложили определение экономического конфликта интересов.

В частности, в руководящих принципах 2005 г. Организации экономического сотрудничества и развития указано, что «конфликт интересов означает конфликт между публичной должностью и особыми интересами публичного служащего, в котором личные интересы служащего могут повлиять на ненадлежащее исполнение им своих должностных обязанностей и его ответственность». В постановлении Совета Европы от 11 мая 2000 г. № 10 о кодексах поведения публичных служащих говорится: «Конфликт интересов возникает из положения, в котором у публичного служащего существует личный интерес, могущий повлиять на беспристрастное и объективное выполнение им обязанностей».

Во Франции Центральная служба предотвращения коррупции закрепила похожее определение конфликта интересов в ежегодном докладе в 2004 г. Кроме того, Законом от 2 февраля 2007 г. о модернизации публичной службы бывшему публичному служащему запрещается выполнять функции, занимать должность на предприятии, которое было ему поднадзорно, заключать договоры или принимать участие в решении вопросов, затрагивающих это предприятие, в течение трех лет после прекращения служебных отношений с органом государства или самоуправления. Нарушение этого правила считается преступлением. Однако ранее устанавливался пятилетний срок. Представляется, что это изменение необоснованное, потому что трехлетний срок легче обойти путем коррупционного сговора. Кроме того, Законом от 29 февраля 1993 г. при главе правительства учреждена комиссия по этике, которая рассматривает положение пуб-

личного служащего и проверяет совместимость интересов, функций, должностей с функциями, выполняемыми им в органе государства или самоуправления. Комиссия рассматривает также дела о прекращении функций и о совместительстве. Комиссия только принимает извещения; но по результатам ее деятельности возможно уголовное преследование служащего в случае совершения им преступления. Согласно докладу 2011 г. комиссия по этике рассмотрела 3386 дел.

В 2010 г. после обнародования нескольких дел о конфликте интересов, вызвавших подозрения в коррупции и повлекших следственные действия, правительство постановлением от 10 сентября 2010 г. создало Комиссию по предотвращению конфликтов интересов в общественной жизни под председательством заместителя президента Государственного Совета.

В январе 2011 г. Комиссия опубликовала доклад. Целью доклада было выяснение понятия конфликта интересов и определение юридических рамок предотвращения и устранения этого явления. Согласно определению, предложенному Комиссией, конфликт интересов затрагивает только конфликт между индивидуальной корыстью служащего и общественной пользой при выполнении его должностных обязанностей. Необходимо исключить любое подозрение, основанное на принадлежности служащего к какой-либо социальной группе, религии, народности и т. п. Наконец, регулирование конфликтов интересов не должно приводить к подозрениям в отношении

органов государства и самоуправления и препятствовать выполнению обязанностей работниками этих органов.

На основании доклада Комиссии правительство разработало законопроект (проект органического закона о судах) и внесло его на рассмотрение в парламент в июле 2011 г. Законопроектом предусмотрено усиление обязанностей указания особых интересов служащих и должностных лиц, расширение области применения этих обязанностей и создание независимого органа по этике и предотвращению конфликтов интересов вместо указанной Комиссии.

Однако перед выборами Президента в мае 2012 г. невозможно было обсуждение и принятие закона, и теперь следует ожидать решений новой власти в этом вопросе.

Работа Комиссии по искоренению коррупции и роль официальных властей в борьбе с коррупцией

в Индонезии

АБИДИН Саид Заинал,

советник Комиссии по искоренению

коррупции Республики Индонезии

Индонезийская правовая система признала коррупцию в качестве преступления с того момента, когда произошла имплементация голландской колониальной правовой системы как собственной. Сохранилось достаточно материалов, подтверждающих образование различных антикоррупционных органов для борьбы с коррупцией в то время, но до образования Комиссии по искоренению коррупции эти органы не справлялись со своей задачей. Главная причина заключалась в том, что коррупция глубоко проникла в национальную систему, где была «стерта» политическая воля, потому что все были вовлечены в коррупционные процессы.

Падение режима Сухарто в 1998 г. обеспечило импульс для развертывания активности на государственном уровне, что первоначально включало в себя искоренение коррупции

как предпосылку для восстановления и развития «здорового» общества, так как во время режима «нового порядка» Сухарто уверенность общественности в предпринимаемых усилиях правоохранительных органов, особенно в отношении борьбы с коррупцией, была на самом низком уровне.

В настоящее время доверие людей медленно восстанавливается, поскольку началась новая эра Реформы. Последние антикоррупционные меры совпали с общим национальным усилием по реформированию Индонезии, которая понесла большие потери во время азиатского финансового кризиса в конце 1990-х гг.

Индонезия сражается с коррупцией с 1957 г. Формирование Комиссии по искоренению коррупции продемонстрировало осознанное желание людей принимать активное участие в борьбе с этим злом. Комиссия по искоренению коррупции Индонезии была образована 29 декабря 2003 г. с целью уничтожить коррупцию. Комиссия независима от законодатель-

Юрий РУБИНСКИЙ

ФРАНЦИЯ: КОРРУПЦИЯ И БОРЬБА С НЕЙ

Подкуп должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, именуемый коррупцией, – явление универсальное, присущее в той или иной мере всем странам, но её масштабы, конкретные проявления и способы борьбы с этим социальным злом варьируются в весьма широком диапазоне.

Франция не представляет собой в этом плане исключительный случай, занимая с 6,3 балла 25-е место от конца среди 102 стран, где проводились опросы по международному десятибалльному индексу восприятия коррупции представителями деловых кругов. Тем не менее отношения между чиновничеством и гражданами имеют у неё определённую национальную специфику, которая во многом определяет и антикоррупционные меры как в рамках законодательства, так и практики его применения.

Учитывая, что коррупция, как всеобщее явление, наибольший размах имеет в развивающихся странах или странах с переходной экономикой, может создаться впечатление, что этот феномен связан прежде всего с бедностью. Если, однако, сравнивать государства с сопоставимым уровнем экономического развития, особенно членов Евросоюза, то во Франции коррупция заметно менее распространена, чем в соседних Италии или Испании, но гораздо больше, чем в Финляндии, Швеции или Германии. Таким образом, один лишь объём ВВП на душу населения сам по себе явно недостаточен для того, чтобы выявить большую или меньшую уязвимость общества к коррупции.

Важен, но недостаточен в качестве объяснения и характер политического режима. Французы недаром говорят, что коррупция является “болезнью для демократии, но здоровьем для авторитаризма” : в самом деле, серьёзными препятствиями для её распространения служат разделение и равновесие властей, независимость правосудия, гласность и прозрачность принятия решений государст-

__________________________________________________

E-mail: *****@***ru

Ключевые слова: коррупция, истоки явления, масштабы распространения,

антикоррупционные законы, способы противодействия.

венными органами, гарантии гражданских свобод, особенно слова и СМИ, наконец, рыночная конкуренция в экономике и соревнование политических партий на выборах, включая ротацию их у власти.

Эти основополагающие принципы демократии, впервые сформулированные именно во Франции великими просветителями XVIII века Руссо, Дидро, Монтескьё, широко отражены в её действующей конституции и реально применяются в жизни. Однако вряд ли можно считать государственный строй, например, скандинавских стран намного более демократичным, нежели во Франции, хотя степень коррумпированности чиновников там значительно ниже.

Дело, следовательно, не только в экономическом развитии и политической демократии, но и в других факторах – исторических традициях, коллективной психологии и правовой культуре населения, наконец, структурных параметрах административной системы Франции, из которых и вытекает её специфика отношений представителей власти с гражданским обществом, – традиций, прочно сложившихся на протяжении жизни многих поколений.

Истоки явления

Первопричины присущих современной Франции форм коррупции уходят в далёкое прошлое, будучи связаны с особенностями формирования её национальной государственности.

Во времена становления абсолютной монархии королевская власть утверждала свой авторитет перед лицом земельной аристократии и городской буржуазии при опоре на разветвлённый, строго централизованный и единообразный бюрократический аппарат. Его стержнем служили полномочные представители короны в провинциях – байи, предшественники учреждённого после революции Наполеоном корпуса префектов. Он остаётся костяком государственной машины страны вплоть до наших дней. При сборе налогов и отправлении правосудия байи помогали интенданты финансов и королевские суды – парламенты. Между тем отбор кандидатов на эти ответственные должности вплоть до революции 1789 года происходил путём вполне официальной продажи чиновничьих постов частным лицам за деньги (la vénalité des offices), смягчавшей монополию привилегированных по рождению сословий (дворянства и духовенства), освобождённых от налогов, на доступ в верхние эшелоны власти.

Пополняя королевскую казну, такой порядок не мог не вести к злоупотреблениям. Купившие государственные должности представители “третьего сословия” – городские буржуа, нередко возведённые королём в “дворянство мантии” (в отличие от наследственного военного “дворянства шпаги”), рассматривали их как частную собственность, нередко передававшуюся по наследству, и соответственно как источник дохода. Это относилось даже к членам судебных учреждений, открыто принимавших от истцов и ответчиков материальное вознаграждение за свои услуги (т. н. “приправу” – les épices).

В XVII–XVIII веках была широко распространена также система откупов – приобретения частными лицами за единовременный взнос в казну права распоряжаться теми или иными источниками бюджетных доходов государства (сбор налогов, таможенных, дорожных, портовых сборов и т. д.). Естественно, что сумма откупа всегда была гораздо меньше, чем фактический доход откупщика. Именно из числа “генеральных откупщиков” берут начало многие нынешние французские буржуазные династии, особенно в финансовой сфере.

Система откупов получила прямое продолжение и развитие в практике кредитования королевской власти, вечно нуждавшейся в деньгах на разорительные войны и содержание пышного двора, крупнейшими банкирами , размещавшими среди мелких вкладчиков государственные облигации (ренту), за что банки взимали отчисления с обеих сторон. Естественно, что кредиторы нуждались при предоставлении займов и определении их условий в поддержке придворных фаворитов и чиновников вплоть до министров, которая предоставлялась отнюдь небескорыстно.

Сравнительно ограниченные, но зато гарантированные доходы держателей государственной ренты – крестьян, ремесленников, торговцев, лиц свободных профессий, которые доминировали в социальной структуре Франции вплоть до начала ХХ века, порождали у них иждивенческую психологию. Для представителей традиционных средних слоёв XIX – начала ХХ века вершиной социального выдвижения детей была престижная карьера чиновника.

Между тем даже после окончательного утверждения во Франции в итоге четырёх революций – 1789, 1830, 1848, 1870 годов демократической республики доступ кандидатов к такой карьере зависел не только от образования и результатов конкурса, но и от связей их родителей с влиятельными лицами на местах – “нотаблями”, занимавшими посты мэров, депутатов, сенаторов. В свою очередь политики нуждались для успеха своих избирательных кампаний в клиентуре, чья преданность оплачивалась материальными услугами, выбитыми для них парламентариями в канцеляриях столичных министерств. Тем самым на стыке чиновничества, политики и бизнеса формировалась своего рода круговая порука.

Клиентелистские отношения нередко коррупционного характера сохраняются до сих пор, особенно в южных регионах Франции (Прованс – Лазурный берег, Корсика), напоминая нравы итальянского Юга – Сицилии, Калабрии, Неаполя с их прочными мафиозными структурами.

В условиях преобладания до начала ХХ века банковского капитала, тормозившего предпринимательскую инициативу, роль мотора промышленного развития Франции зачастую брало на себя государство.

Первым масштабным прецедентом в этом смысле была деятельность сюринтенданта (министра) финансов “короля-солнца” Людовика XIV Кольбера во второй половине XVII века. Начав с приведения в порядок бюджета: сокращения расходов, модернизации налоговой системы, консолидации ренты, решительной борьбы с казнокрадством, Кольбер активно содействовал развитию мануфактур, основанию компаний для заморской торговли, строительству торгового и военного флота. Меркантилистская таможенная политика поощрения экспорта при ограничении импорта обеспечивала стране активный торговый баланс .

Хотя плоды многих начинаний Кольбера были впоследствии утрачены, традиции “кольбертизма” сохранились у представителей французской деловой элиты вплоть до наших дней, побуждая её искать поддержки, в том числе финансовой, у государства. Кольбертистские традиции, нашедшие продолжение в начале XIX века в теориях великого социалиста-утописта Сен-Симона, глубоко отметили собой экономическую историю Франции и менталитет её элиты на протяжении трёх столетий. Их апогеем стал период после Второй мировой войны, когда в стране сложилась своеобразная модель смешанной экономики (“дирижизм”).

Результатом оказывались периодические скандалы, связанные с коррупцией, в которых были замешаны порой весьма высокие общественные фигуры. Они не раз влекли за собой далеко идущие политические последствия не только для заинтересованных лиц, но и для режима в целом. Так, например, арест предшественника Кольбера на посту сюринтенданта финансов Фуке и осуждение его на пожизненное заключение за казнокрадство стал отправной точкой в процессе окончательного утверждения личной власти Людовика XIV. Столетие спустя скандал в связи с оплатой “ожерелья королевы”, запятнавший супругу Людовика XVI Марию-Антуанетту, способствовал дискредитации монархии, вылившейся в конце концов в революцию 1789 года.

Финансово-политическими скандалами пестрит история Франции при всех её многочисленных режимах. Подкупом не брезговал один из вождей революции 1789 года Дантон, министр иностранных дел Директории и Наполеона Талейран, член Директории Баррас. В конце XIX века режим Третьей республики потряс беспрецедентный скандал в связи с банкротством “Компании Панамского канала”, разорившей сотни тысяч мелких акционеров. Поскольку деятельность компании подлежала контролю государства , её финансовые трудности скрывались путём подкупа четверти членов палаты депутатов. С тех пор само слово “Панама” стало нарицательным в международном масштабе, обозначая особо крупную коррупционную афёру. На закате Третьей республики не менее широкий резонанс получили финансовые махинации авантюриста Ставиского, который пользовался щедро оплаченной благосклонностью депутатов и министров, что дало повод для бурных уличных манифестаций 6 февраля 1934 года, едва не переросших в фашистский путч.

Эти далёкие от нас прецеденты сегодня представляют интерес отнюдь не только для историков. Коррупционные скандалы продолжают и сейчас давать обильную пищу падким на сенсации французским СМИ, приобретая политическое, а порой и международное измерение. Один из наиболее нашумевших среди них связан с продажей в 1992 году нескольких военных судов Тайваню на весьма крупную сумму. Поскольку эта сделка, в которой была заинтересована государственная нефтяная компания “Эльф-Акитэн”, грозила вызвать негативную реакцию властей КНР и отразиться на франко-китайских отношениях в целом, требовалась санкция МИД. Она была дана тогдашним министром Дюма, личным другом и адвокатом президента Миттерана, причём как впоследствии выяснилось, отнюдь не бесплатно. Разразившийся скандал стоил репутации и карьеры не только Дюма, но и президенту компании, угодившему в тюрьму.

Публичные скандалы, предающие гласности наиболее вопиющие случаи коррупции, являются всего лишь вершиной айсберга, основная масса которого скрыта под водой. Её составляет прочно сложившаяся повседневная практика коррупционных отношений между представителями государства и обществом на всех уровнях.

Почва для коррупционных явлений во французской общественной жизни во многом обусловлена противоречивым сочетанием двух базовых ценностных установок социальной культуры: принципа равенства граждан перед законом, провозглашённого в Декларации прав человека и гражданина 1789 года и фигурирующего с тех пор во всех многочисленных конституциях страны, и стремлением различных социальных категорий либо отдельных граждан добиться для себя групповых или индивидуальных привилегий, льгот, исключений из общих правил.

Ступени коррупции

Хотя такие статусные преимущества могут иметь порой довольно ограниченные материальные последствия, их сохранение и расширение служит объектом бесконечных юридических споров и прямых конфликтов вне правового поля, где арбитром, а зачастую одновременно и стороной оказывается государство. Это, естественно, не обходится без коррупции. Как иронически заметил генерал де Голль, “француз хочет равенства для других, но привилегии для себя”. Достаточно указать, например, что наряду с общей системой соцобеспечения в стране существуют не менее 600 “особых режимов” (пенсионного, по здоровью и т. д.)!

У основания социальной пирамиды коррупция носит мелкий, бытовой, но зато наиболее массовый, системный характер. Её причины и формы во Франции достаточно банальны – они широко распространены во многих других странах.

Рядовые чиновники на местах – полицейские, налоговые инспекторы, работники пожарного, санитарного контроля, природоохранных органов, социальной сферы подвержены постоянному искушению округлить свою зарплату за счёт подношений подопечных, закрывая глаза на нарушения ими административных правил, инструкций или законов, регулирующих розничную торговлю, ремесло и т. д.

Жертвами такой практики, принимающей порой форму прямого вымогательства, особенно часто оказываются нелегальные иммигранты, не имеющие видов на жительство и работающие “по-чёрному”, а также их работодатели или владельцы ночлежек. Это, как правило, выходцы из стран “третьего мира”, селящиеся в пригородных зонах, где наиболее высок уровень безработицы и, соответственно, преступности – незаконного оборота наркотиков, проституции, воровства, хулиганства.

Заинтересованность здесь часто бывает обоюдной. Те же категории чиновников низшего ранга, особенно полицейские, для успешного исполнения своих служебных обязанностей, борьбы с организованной преступностью на локальной или этнической основе нуждаются в сети осведомителей – платных или добровольных. На эту роль лучше всего подходят представители профессий, находящиеся в постоянном контакте с населением – содержатели кафе, развлекательных заведений, прежде всего игорных, букмекеры, консьержки, проститутки и их сутенёры и т. п., заинтересованные в благосклонности представителей власти для сокрытия собственных правонарушений. В результате между ними и их “кураторами” устанавливаются личные связи, основанные на обмене услугами коррупционного характера.

Справедливости ради следует отметить, что французской инспекции дорожного движения (которую вне населённых пунктов осуществляет военизированная жандармерия), коррупционные нравы, столь знакомые автомобилистам в России, абсолютно чужды, чему способствует чётко поставленная система страхования от ДТП.

На следующей, более высокой ступени социальной иерархии рассадниками коррупции нередко оказываются органы местного самоуправления, в деятельности которых тесно переплетаются административные, хозяйственные и политические функции. Основная власть на местах до сих пор сосредоточена в руках полномочных представителей МВД, правительства и государства в целом – префектов, назначенных президентом Республики в Совете министров. Однако требования экономической целесообразности заставили правящие круги постепенно расширить с начала 1980-х годов полномочия 36 тыс. муниципальных, 96 генеральных (департаментских) и 22 региональных советов метрополии (помимо заморских департаментов и территорий).

В рамках политики децентрализации эти “территориальные коллективы” получили довольно значительные новые полномочия в вопросах, непосредственно затрагивающих повседневную жизнь граждан – таких, как градостроительство, благоустройство, коммунальная инфраструктура, а также часть социальной сферы – образования, здравоохранения, помощи неимущим. Выборные советы каждого уровня располагают многочисленным наёмным персоналом, составляющим около четверти всей гражданской службы.

“Территориальные коллективы” получают из госбюджета немалые субсидии, выделяемые ныне общим “пакетом” без детализации по отдельным статьям расходов. Кроме того, каждый совет располагает собственными источниками доходов за счёт местных налогов и сборов (на землю, жильё, личный автотранспорт и пр.). Если мэры сельских коммун с сотней жителей едва сводят концы с концами, то мэрии крупных региональных агломераций – Марселя, Лиона , Бордо, Страсбурга, не говоря уже о Париже, распоряжаются весьма внушительными суммами.

За счёт местных бюджетов финансируются как текущие коммунальные расходы, так и комплексные планы социально-экономического развития коммун, департаментов, регионов. Наряду с местными советами в реализации эти планов участвуют государство и частный сектор в лице торгово-промышленных палат или отдельных крупных фирм. Однако тесное и далеко не всегда прозрачное переплетение интересов публичного и частного секторов потенциально чревато злоупотреблениями коррупционного характера, которые приобрели в последние десятилетия поистине скандальный размах.

Речь идёт прежде всего о распределении муниципальных земельных участков под застройку, заказов на строительство жилых домов с умеренной квартплатой и объектов коммунальной инфраструктуры – водопровода , канализации, улучшения дорог, местного транспорта и т. д. Разумеется, в принципе торги по этим заказам проводятся на конкурсной основе, детально регулируемой соответствующим законодательством. На деле, однако, его сплошь и рядом обходят в пользу “дружественных” подрядчиков, которые поддерживают тесные связи с представителями местных властей на основе взаимных материальных услуг – как личного, так и политического характера.

Коль скоро на муниципальных, кантональных (в генсоветы), региональных выборах борьба идёт между представителями соперничающих политических партий, их кандидаты, одержав победы и став мэрами или председателями советов, оказывают своим партиям многочисленные услуги материального свойства. Самый распространённый из них – зачисление партийных функционеров на фиктивные, но оплачиваемые должности в мэриях, муниципальных службах и т. д.

Несмотря на законодательную регламентацию порядка распределения заказов на оснащение коммунальной инфраструктуры, его сплошь и рядом обходили путём создания подставных фирм, занимавшихся, якобы, планированием и технико-экономическим обоснованием соответствующих проектов для будущих подрядчиков. На деле никакой реальной работой они не занимались, а полученная от мэрий оплата за неё под тем или иным предлогом перечислялась в партийные кассы. Вплоть до середины 1990-х годов эти “финансовые насосы” использовали все партии – как левые, так и правые. Той же цели служили якобы благотворительные, исследовательские, культурные фонды, получающие взносы как от органов местного самоуправления, так и близких к ним фирм или частных лиц.

Одной из традиционных особенностей французской политической системы является личная уния политического персонала в центре и на местах. Депутаты, сенаторы, министры начинают обычно свою карьеру с избрания муниципальным, генеральным советником, мэром, а после избрания в парламент сохраняют эти посты с тем, чтобы обеспечить себе в своём округе гарантированное переизбрание. А коль скоро это требует оказания услуг местным “нотаблям”, результатом нередко оказываются коррупционные скандалы.

Да и выборные руководители этих органов, чьё официальное вознаграждение является довольно скромным, не забывают себя и своих близких. Наибольший резонанс в частности получили обвинения в адрес Ж. Ширака, занимавшего (до избрания президентом) пост мэра Парижа на протяжении 18 лет, и премьер-министра А. Жюппе, являвшегося заместителем мэра по финансам и заодно казначеем неоголлистской партии “Объединение в поддержку Республики” (ОПР).

Главу государства обвиняли не только в практике предоставления фиктивных муниципальных должностей активистам его партии, но и в использовании средств мэрии для личных целей – оплате наличными путешествий с семьёй, превышении сметы расходов на питание, прислугу и т. д. Хотя в отношении самого Ширака эти обвинения не получили продолжения в суде ввиду конституционного иммунитета президента, Жюппе, чьё дело усугубилось получением им на льготных условиях квартиры из муниципального фонда мэрии Парижа, был приговорён к временному поражению в правах, что поставило крест на его политических амбициях.

Проблемы с правосудием имели в 1980–1990-х годах преемник Ширака в мэрии Парижа Тибери, жена которого получила круглую сумму за формально заказанный ей аналитический доклад, не представлявший никакого интереса, его заместитель Руссэн, обвинённый в получении комиссионных от строительных фирм , бывший министр внутренних дел Паскуа, казначей соцпартии Эмманюэли и многие другие. Мэр Гренобля даже попал в тюрьму за незаконное финансирование мэрией его пропагандистских изданий в ходе кампании перед муниципальными выборами.

Кадры для коррупционного механизма

На общегосударственном уровне органическое переплетение администрации, бизнеса и политики, создающее почву для коррупционных явлений, во многом связано со спецификой формирования французской элиты для этих трёх сфер. Их представители являются, как правило, выходцами из одних и тех же привилегированных так называемых больших школ – инженерных (Политехнической, Центральной, Горной, Мостодорожной) или гуманитарных (Высшей нормальной, Парижского института политических наук), а после них – Национальной школы администрации (ЭНА), своего рода кузнице кадров высшей бюрократии. Для поступления в одну из “больших школ” требуется как минимум двухгодичная предвузовская подготовка, без которой выдержать весьма суровый конкурсный экзамен практически невозможно. Очевидно, что это могут позволить себе лишь весьма обеспеченные семьи.

Общность социального происхождения выпускников “больших школ” подкрепляется корпоративной солидарностью обладателей их дипломов, сохраняющих личные связи (нередко в форме членства в элитных клубах) на всю жизнь. Карьера для многих из них, прежде всего выпускников Парижского Института политических наук и военно-инженерной Политехнической школы, начинается как правило в госучреждении – министерстве, ведомстве , префектуре, национализированном предприятии. Окончание после этого ЭНА (где тоже имеет место весьма жёсткий конкурс) открывает перед молодыми чиновниками путь в верхние эшелоны госслужбы, так называемые “большие государственные корпуса” – Государственный совет, Счётную палату, Генеральную инспекцию финансов, корпус префектов, МИД.

Ознакомившись там со всеми тонкостями процесса принятия административных решений, молодые чиновники – “энархи” (прозвище выпускников ЭНА) зачастую откомандировываются в кабинеты (секретариаты) членов правительства, премьер-министра или главы государства в качестве референтов, экспертов, советников. Там они могут либо начать с помощью своего влиятельного “патрона” самостоятельную политическую карьеру, выдвинув свою кандидатуру на выборах от его партии, либо перейти в бизнес в качестве топ-менеджеров крупных частных компаний и банков. Причём такой переход, фамильярно именуемый “надеванием домашних туфель” (“пантуфляж”), не сопряжён с каким-либо риском, так как за чиновником сохраняется право вплоть до пенсии в любой момент вернуться в его прежнее госучреждение без потери стажа и социальных льгот.

Для бизнеса ценность “энархов” – бывших сотрудников “больших государственных корпусов” определяется не только их высокой профессиональной компетентностью в правовых, экономических, инженерно-технических (для окончивших Политехническую школу) вопросах, доскональным знании ими изнутри ключевых звеньев госаппарата , но прежде всего личными связями, которые они сами именуют “блокнотом адресов”. Кастовая сплочённость выпускников “больших школ”, особенно однокурсников, облегчает неформальные контакты между ними и практику оказания взаимных услуг, скрепляемых зачастую косвенной или прямой коррупцией.

Она принимает форму оплаты заграничных путешествий под предлогом “исследовательских миссий”, заказа аналитических записок с запредельно высоким гонораром, предоставления льготных кредитов и условий при сделках с недвижимостью, уступки через родственников или подставных лиц пакетов акций, наконец, предоставления инсайдерской информации о планах государства, открывающей возможности для выгодных биржевых операций.

На этой почве в начале 1990-х годов разразился громкий скандал, в котором оказалось замешанным окружение премьер-министра Береговуа. Его советник по вопросам промышленности Бублиль предоставил заранее сведения о предстоящем приобретении государством одной из американских фирм личному другу президента Пела, дав ему возможность успешно сыграть на бирже. Пела не остался в долгу, предоставив премьеру беспроцентный, а фактически безвозвратный кредит на покупку квартиры. Этот скандал способствовал поражению социалистов на парламентских выборах и толкнул бывшего премьера на самоубийство.

Противостояние коррупции

Уязвимость французского государства перед лицом коррупционной опасности побудила правящие круги под давлением общественного мнения принять целый комплекс мер по борьбе с ней – как законодательных, так и институциональных.

Изначально борьбой не столько с коррупцией как таковой, то есть взяточничеством чиновников, сколько прежде всего расточительством и казнокрадством всегда занимались уже упоминавшиеся “большие государственные корпуса” – Госсовет, Счётная палата и Генеральная инспекция финансов.

Госсовет консультирует правительство на предмет соответствия законодательству всех подзаконных актов (приказов, инструкций, регламентов и т. д.) всех министерств и ведомств, а также служит высшей инстанцией системы административной юстиции, разбирающей споры между гражданами и чиновниками.

Счётная палата проводит выборочное изучение бухгалтерской отчётности госучреждений, а также государственных и смешанных компаний, использующих бюджетные средства, передавая свои доклады правительству и публикуя их для сведения общественности. В 1995 году Национальным собранием (нижней палатой парламента) принят “закон Сегена”, предоставивший Счётной палате также право контроля за назначением чиновников вне зависимости от их ведомственной принадлежности.

Наконец, Генеральная инспекция финансов, входящая в систему Минфина, осуществляет текущую ревизию расходования бюджетных средств, направляя бригады ревизоров в центральные учреждения и на места, где их работа опирается на помощь департаментских казначеев.

В связи с расширением масштабов и усложнением форм экономической преступности в МВД создано Главное управление финансовой полиции, имеющее соответствующие службы во всех департаментах (les brigades financières). В случае выявления правонарушений, подпадающих под уголовное законодательство, в том числе связанных с взяточничеством, разглашением служебной тайны в корыстных целях и т. п. соответствующие досье передаются для расследования в прокуратуру, входящую во Франции в структуру Минюста и имеющую особую структуру, специализирующуюся на коррупционных делах.

С начала 1990-х годов ряд скандалов, связанных с коррупцией, побудил соцпартию, находившуюся тогда у власти, создать комиссию во главе с Бошери для изучения данной проблемы. В своём докладе комиссия предложила создать на уровне правительства специальный межведомственный орган по борьбе с коррупцией, которому предоставлялись бы весьма широкие полномочия (сбор информации, проведение расследований, формирование по их итогам единой базы данных, координация деятельности соответствующих структур других госучреждений, проведение правового и финансового аудита в случае получения информации о коррупции в правоохранительных органа, включая суды).

Однако в ходе парламентских дебатов правая оппозиция подвергла законопроект резкой критике. Обвинив его авторов в нарушении гарантированных конституцией гражданских свобод, они передали дело в Конституционный совет, который заметно выхолостил первоначальный текст, сочтя статьи, наделяющие будущий антикоррупционный орган следственными функциями, нарушающими прерогативы судебной власти и тем самым противоречащими Основному закону. В итоге полномочия этого органа, включённого в структуру Минюста (Центральная служба по предотвращению коррупции), ограничили сбором информации.

Кроме того, с 1991 года в системе Министерства экономики и финансов существует отдел по борьбе с отмыванием денег, полученных незаконным путём, а также по проверке соблюдения правил подписания госзаказов с частными фирмами для проведения общественных работ (“Тракфин”). Центральный банк Франции обязан информировать его обо всех финансовых операциях и переводах, в частности международных, на сумму свыше 20 тыс. евро. Копии этой информации направляются в налоговые органы. С 1993 года этот отдел получил статус межведомственной комиссии.

Что могут законы

Если попытки создания во Франции особой антикоррупционной структуры с широкими полномочиями не увенчались успехом, то законодательная база для борьбы с коррупцией в рамках существующих институтов постоянно расширяется. Двумя основными задачами являются, с одной стороны, профилактика и пресечение должностных преступлений госчиновников, совершённых в корыстных целях, а с другой – чёткая регламентация порядка финансирования политических партий и их избирательных кампаний.

В силу действующей Конституции 1958 года члены правительства не имеют права совмещать свою должность с парламентским мандатом и любой профессиональной деятельностью как в государственном, так и в частном секторах. После отставки министр не может в течение шести месяцев занимать там руководящие посты (кроме тех, где он уже работал до назначения в правительство).

Ещё в 1919 году в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая чиновникам в течение пяти лет после отставки переходить на службу в частную компанию, которую они контролировали во время пребывания на госслужбе. Нарушение карается лишением свободы на срок до двух лет и крупным денежным штрафом.

В 1946 и 1992 годах аналогичное положение было введено в обе редакции Статута гражданской службы, прибавлявшее к уголовной ответственности административную (лишение всех привилегий, включая выслугу лет , ведомственные пенсии и т. д.). В морально-этический кодекс (“деонтологию”) госслужбы введено понятие косвенного “покровительства” в любой форме, имеющее целью предотвратить “соединение частных финансовых интересов с исполнением должностных функций госслужащего”.

Тем не менее эти санкции практически не отразились на практике перехода чиновников в частный сектор. Структура современных финансово-промышленных групп является настолько разветвлённой, что найти для нужного чиновника пост в “родственной” компании или договориться с партнёрами об обмене кандидатами на должности топ-менеджеров не составляет большого труда. К тому же от госслужащих в отличие от выборных политиков не требуется отчёта о личных доходах и имуществе до поступления на службу и после ухода с неё, помимо общей для всех граждан налоговой декларации . Достаточно лишь дополнительного заявления “под честное слово” о состоянии в случае выдвижения кандидатом на выборах (что разрешено чиновникам без предварительного сложения служебных обязанностей с зачислением в резерв – оно имеет место лишь после избрания, да и то не касается мандатов в местных органах самоуправления).

Если коррупционные тенденции на грани между государств ом и частным сектором пресечь полностью не удаётся ввиду характерного для Франции их теснейшего переплетения, то законодательные меры по ограничению таких тенденций в сфере политической жизни, принятые с начала 1990-х годов ХХ века, принесли более ощутимые результаты.

Задача, поставленная перед законодателями, состояла в том, чтобы покончить с укоренившейся практикой негласного финансирования политических партий вне их официальных бюджетов, формируемых за счёт членских взносов, массовых мероприятий, издательской деятельности и т. п. На протяжении десятилетий основными источниками средств для содержания кадровых партийных аппаратов, пропаганды через СМИ, а главное – проведения весьма затратных предвыборных кампаний служили “чёрные кассы” предпринимательских синдикатов, профсоюзов и других массовых неполитических организаций, деятельность подконтрольных партиям коммерческих структур, а также органов местного самоуправления в обмен на услуги по линии бюджета, законодательства, распределения госзаказов и т. д.

Серия коррупционных скандалов, которые компрометировали не только конкретных лиц, но и политическую систему в целом, поставили правящие круги перед выбором. Одно решение состояло в том, чтобы пойти по пути США, узаконив так называемый “фандрайзинг” – открытый сбор партиями и их кандидатами на выборах средств среди частных лиц (физических и юридических) и законодательно регламентировать лоббистскую деятельность. Однако французские традиции и ментальность воспринимали (возможно, не без определённой дозы лицемерия) такие методы как аморальные. Поэтому Франция пошла по типичному для неё пути подчинения финансирования партий контролю государства.

В силу принятых в 1988 и 1990 годах законов установлены предельные лимиты (“потолки”) расходов каждого кандидата на выборах всех уровней – муниципальных, кантональных, региональных, парламентских, в Европарламент, наконец, президентских. Согласно закону от 01.01.01 года и решению Конституционного совета, превышение этих лимитов влечёт за собой аннулирование результатов выборов, а нарушители лишаются права получения субсидий из госбюджета.

Частично расходы на ведение официальных предвыборных кампаний принимает на себя государство. Речь идёт о печатании и рассылке бюллетеней, оплате заказов на урны для голосования, кабины, помещения участков, содержание избирательных комиссий , оплату равного эфирного времени для каждого кандидата или его партии на государственных телеканалах (на общенациональном уровне – двух из шести, не считая кабельных и спутниковых). Все эти расходы кандидаты оплачивают в кредит, получая после выборов компенсацию, но только в случае, если за них подано не менее 5% голосов.

Превышение лимитов за счёт собственных средств допускается до определенных пределов. Субсидии государства достигают обычно половины расходов на кампании перед всеми выборами, кроме президентских, где они составляют четверть. Размеры субсидий партиям зависят от числа полученных ими голосов, что даёт преимущество крупным партиям перед мелкими. Таким образом, каждый депутат или сенатор обходится бюджету на протяжении срока своих полномочий в определённую сумму, помимо их общего парламентского вознаграждения.

“Антикоррупционные” законы от 01.01.01 года, 25 января 1990 года, 25 июня 1992 года и 29 января 1993 года обязывают кандидатов представлять за два месяца до выборов в местную префектуру, где находится их округ, счета доходов и расходов своей будущей кампании на заключение бухгалтерского аудита. Пожертвования физических лиц жёстко ограничены, причём любой дар, превышающий 150 евро, должен вноситься не наличными, а банковским чеком. Пожертвования юридических лиц, кроме самих партий, запрещены вообще. Соблюдение всех этих правил контролируется национальной комиссией.

Внушительный комплекс названных законов безусловно способствовал “морализации” французской общественной, прежде всего политической, жизни, но до полного искоренения феномена коррупции ей ещё очень далеко. Личная уния трёх элит – деловой, политической и административной и мостиков для перехода из одной в другую – всё ещё сохраняется на всех уровнях: социального происхождения, образования, системы ценностей. Именно она служит основной питательной средой для коррупции, выходящей за рамки бытовой.

Её реальными ограничителями служат не столько институциональные барьеры или законодательные санкции, сколько объективные тенденции. Среди них: увеличение роли сетевого управления по сравнению с иерархической “вертикалью власти”, свёртывание присутствия государства в реальной экономике, дерегламентация сферы услуг, наконец, существенное изменение требований, предъявляемых современному топ-менеджменту в глобализированной системе производства и обмена. В результате симбиоз политиков, бизнесменов и чиновников, типичный для Франции на протяжении всей её долгой истории, постепенно уступает место сосредоточению каждой из трёх элит на своём прямом призвании, что отражается на системе их формирования, реструктурирования и, соответственно, характере взаимосвязей.

Немаловажным фактором, способствующим успеху антикоррупционных мер на национальном уровне, является также активное участие Франции в международных структурах соответствующего профиля. Она входит, в частности, в Группу по борьбе с отмыванием денег при ОЭСР, созданную в 1988 году, и её европейскую группу, образованную 16 лет спустя.

Важное значение страна придаёт и сотрудничеству в данной сфере с Россией, которое развивается с 2001 года на основе Протокола о сотрудничестве между Академией управления МВД РФ и Институтом высших исследований по внутренней безопасности МВД Франции. В рамках дополнения № 1 к этому протоколу проводилась совместная исследовательская программа на тему: “Сравнительный анализ опыта борьбы с экономической преступностью в России и Франции”. О большой значимости сотрудничества для обеих стран в области антикоррупционных мер говорит и такой факт: подписав одними из первых среди 140 государств Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией от 9 декабря 2003 года, Франция и Россия – единственные из членов “восьмёрки”, которые ратифицировали её.

____________________________________________

См.: . Зарубежный опыт противодействия коррупции. Аналитический вестник СФ ФС РФ, № 6 (351), 2008 г.